Прикованные к глобализации
Прекрасная аналитическая статья из американского издания о политических последствиях глобализации. Интересна и важна для понимания ситуации. Вообще, Foreign Affairs — журнал американской политической элиты (политического класса). По этим материалом можно видеть чем живет экспертное сообщество и думающая часть американских чиновников (между ними нет непроходимых барьеров).
***
В 1999 году колумнист Томас Фридман объявил, что геополитическая система времён Холодной войны мертва. Он написал, что мир «перешёл от системы, построенной вокруг стен, к системе, которая всё чаще строится вокруг сетей». Пока бизнес гнался за эффективностью и прибылью, маневрирование между великими державами теряло значимость. Наступила эра гармонии, в которую основной заботой государств стало то, как управлять рынками, а не друг другом.
Фридман был прав в том, что настало время глобализованного мира, но ошибался насчёт того, как он будет выглядеть. Вместо того, чтоб освободить правительства и бизнес друг от друга, глобализация связала их. По мере того как цифровые сети, финансовые потоки и цепочки поставок распространялись по всему миру, государства, особенно США, стали рассматривать их как сети, в которые можно ловить друг друга. Сегодня Агентство национальной безопасности США притаилось в самом сердце Интернета, подслушивая все виды коммуникаций. Министерство финансов США использует международную финансовую систему для наказания стран-изгоев и финансовых институтов, нарушающих нормы. В рамках своей торговой войны с Китаем Вашингтон связал крупные фирмы и целые национальные экономики посредством нацеливания на уязвимые точки в системах глобальных поставок. Другие страны тоже участвуют в игре: Япония использовала свой контроль над основными промышленными химическими веществами для того, чтоб держать в заложниках электронную промышленность Южной Кореи, и Пекин, в конечном итоге, может проникнуть в мировую систему связи 5G благодаря китайскому информационному гиганту Huawei.
Короче говоря, глобализация оказалась не силой освобождения, а новым источником уязвимости, конкуренции и контроля. Сети оказались в меньшей степени дорогой к свободе, чем новыми оковами. Однако, правительства и общества осознали эту особенность слишком поздно, чтоб это можно было исправить. Пекин и Вашингтон последние несколько лет — наиболее яркие примеры того, что правительства осознают, сколько опасностей связано с взаимозависимостью и отчаянно пытаются что-то с этим сделать. Но экономики таких стран как США и Китай слишком сильно связаны, чтоб их можно было разделить — или «отделить» друг от друга — без возникновения хаоса. У государств либо мало возможностей для того, чтоб стать экономически самостоятельными, либо этих возможностей нет совсем. Сторонники войны как средства решения проблем в Вашингтоне и Пекине могут сколько угодно говорить о новой Холодной войне, но сейчас нет возможности разделить мир на конкурирующие блоки. Страны будут оставаться связанными друг с другом, не смотря на опасности, которые создают эти связи. Это создаст новую эру, которую можно назвать эрой цепной глобализации. В условиях цепной глобализации страны будут взаимозависимы и это побудит их подавлять своих конкурентов с помощью экономического принуждения и шпионажа, даже если им придётся препятствовать аналогичным действиям со стороны конкурентов.
Сегодня у государств практически нет возможности стать экономически самостоятельными. В определённом смысле цепная глобализация делает «холодную войну» простой. Экономики западного и советского лагерей имели мало точек пересечения, а потому было мало возможностей для оказания экономического давления (и политики с обеих сторон пришли к пониманию опасности ядерного оружия и разработали стратегии его ограничения). Сегодня ситуация намного сложнее. Мировые державы опутаны финансовыми, торговыми и информационными сетями, которые они не до конца понимают. Это повышает риск грубых ошибок, могущих привести к опасным конфликтам.
Принятие и понимание реальности цепной глобализации должно стать первым шагом к ограничению этих рисков. Политики не могут цепляться за фантазии об изоляции или мягкой интеграции. Нравится вам это или нет, но США связаны со своими конкурентами. И поскольку они не могут разорвать эти связи, они должны научиться использовать их.
Узкие места и препятствия
На протяжении десятилетий комментаторы понимали под глобализацией естественное расширение рыночных свобод. По мнению аналитиков, если международные экономические сети и приведут к разногласиям, то они будут возникать между группами, которые выиграли от открытых рынков и теми, кто им противостоял. Но такое понимание не учитывает того, что сама глобализация создаёт новый тип конфликта. По мере расширения мировых экономических и информационных сетей, многие из них объединились вокруг отдельных точек контроля и некоторые государства научились использовать эти центры против своих конкурентов.
Среди первых серей, подвергшихся такой трансформации, была система лежащая в основе международных финансовых транзакций. В 1970-х годах Сообщество всемирных межбанковских финансовых телекоммуникаций (SWIFT) упростила маршрутизацию банковских транзакций по всему миру, а система долларового клиринга позволила этим банкам согласовывать потоки платежей, номинированных в долларах США. Как только и банки, и частные лица приняли эту новую систему обмена, международные операции стали ещё более зависимыми от единой валюты — доллара США, предоставляя Вашингтону дополнительные рычаги влияния на мировую финансовую систему. Международные цепочки поставок выглядели следующим образом. В 1980-х и 1990-х годах производители электроники начали отдавать производство на аутсорсинг специализированным фирмам, таким как Foxconn, создавая цепочки поставок с десятками или даже сотнями поставщиков. Позже, в первом десятилетии этого столетия, облачные вычисления начали централизовать ключевые функции Интернета в системах, обслуживаемых несколькими крупными корпорациями, такими как Amazon и Microsoft. В каждом из случаев деньги, товары и информация проходили через важные экономические центры. Несколько привилегированных государств управляли этими центрами, получая возможность исключать другие государства или шпионить за ними.
США увидели эти возможности раньше, чем большинство других стран, благодаря тому, что многие сети находились в пределах их досягаемости. После террактов 11 сентября 2001 года министерство финансов использовало мировую зависимость от доллара США для того, чтобы превратить глобальную финансовую систему в механизм контроля, позволяющую ограничить активность «Аль-Каиды» (организация запрещена в России — прим) и Северной Кореи, использовать угрозу санкций, вовлекая и запугивая банки для достижения своих целей. Агенство национальной безопасности превратило Интернет в аппарат глобального наблюдения, подключившись к сетям телекоммуникационных провайдеров, таких как AT&T и Verizon, и запустив подпольные программы, которые могут выявлять критические точки связи и использовать их и против противников, и против союзников.
До недавнего времени, другие государства старались не отставать. Китай, пришедший позже в глобализованную экономику, мог отреагировать на связанные с ней проблемы только путём блокировки нарушителей на своём ценном внутреннем рынке. И хотя Европейский союз играл значительную роль в глобальных экономических сетях, ему не хватало таких централизованных институтов как Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов США, которые Вашингтон смог превратить в инструменты власти.
Теперь Китай, движимый как страхом так и оппортунизмом, защищает себя от сетевых атак и строит собственные сети, чтоб противостоять своим конкурентам. Возьмём Huawei, которая при негласной поддержке Пекина стремится построить всемирную сеть связи 5G. Если Huawei станет доминировать в глобальном 5G, китайское правительство может использовать свой доступ к компании, чтоб внедриться в коммуникации по всему миру, используя новые возможности против своих конкурентов. Другими словами, Китай сможет сделать с США то, что США уже делают с Китаем.
Это объясняет, почему Вашингтон прилагает столько усилий, чтоб помешать амбициозному плану Huawei. Администрация Трампа запретила Huawei на рынках США, лоббировала союзников США, чтоб избежать формирования Huawei инфраструктуры 5G, запретила американским кампаниям продавать Huawei сложные полупроводники, которые компания не может с легкостью купить в других местах. Китайское правительство отреагировало на эти шаги, угрожая занести в чёрный список американские компании (такие как FedEx) и компании, базирующиеся в странах, связанных с Вашингтоном (например, британский банк HSBC). Даже если администрация Трампа ослабит давление на Huawei в рамках торговой сделки с Пекином, двухпартийная коалиция в Конгрессе попытается отменить эти уступки.
Отчасти в результате компании США против Ирана Европа также втянута в борьбу за сети. С 2018 года, когда США разорвали международное соглашение,ограничивающее ядерную деятельность Ирана, они использовали свой контроль над долларовой клиринговой системой для того, чтобы ограничить доступ Ирана к мировым финансовым ресурсам, и угрожали примерить санкции к европейским компаниям, ведущим бизнес с Ираном.
Европейские правительства обеспокоены тем, что такие меры являются лишь прелюдией к широкомасштабной компании принуждения. В конце концов, издержки, которые терпят европейские страны в связи с изоляцией Ирана, это ничто по сравнению с ущербом, который последует за применением США аналогичной тактики по отношению к России (например, затруднив получение оттуда природного газа и других ресурсов). Некоторые европейские политики думают о том, как защититься в этом случае. Один из вариантов — повернуть экономически отношения США с Европой против США, отменив право на деятельность в странах ЕС ряда американских компаний, если они способствуют реализации санкций, которые наносят ущерб членам ЕС.
(Рынок США — это 22 триллиона долларов. Санкции США угрожают лишить европейские или китайские компании доступа на американский рынок, если они будут действовать на российском и иранском рынках (1,5 трлн и 400 млрд долларов соответственно). Потеря огромного американского рынка, не говоря о доступе к передовым технологиям США, является настолько мощной угрозой, что европейские компании предпочитают следовать американским рекомендациям и не попадать под санкции. — Прим.)
Меньшие силы тоже вступают в бой. Япония, возмущённая решениями южнокорейских судов, которые критикуют японские компании за использование принудительного труда во времена Второй мировой войны, в июле пригрозила задушить южнокорейскую технологическую отрасль, ограничив японских экспорт специализированных химикатов, которые используют в своей работе крупные южнокорейские компании, например, Samsung. Южная Корея ответила угрозой прекратить экспорт топлива для печей, на которое каждую зиму рассчитывают предприятия и дома в Японии. Этот конфликт показал, какие методы государства могут применять, когда они нацелены на важное место в цепи транснациональных поставок.
Цепные реакции
На этом фоне грубые ошибки могут привести к формированию витка конфликтов, а взаимные подозрения могут породить враждебность.
Например, выбирая в качестве цели компанию, которая играет важную роль в широкой промышленной сети, правительство может ошибочно нанести значительный экономический ущерб и, в свою очередь, вызвать ответную реакцию со стороны других государств. По мере развития глобальных сетей, благодаря разработке, например, того, что называется «интернет вещей» такие риски будут расти.
Неудивительно, что страны хотят стать освободиться от цепной глобализации, разрушив ее связи. Американские комментаторы говорят об отделении от экономики Китая, весьма смутно понимания, к чему это может привести. Китай, со своей стороны, вкладывает ресурсы в развитие местной полупроводниковой промышленности, которая защитит его от угроз со стороны США. Южная Корея стремилась создать свой собственный химический сектор, чтоб уменьшить свою зависимость от Японии. Россия тем временем приступила к проекту по созданию так называемого суверенного интернета, который мог бы предотвратить предполагаемое вмешательство иностранцев и позволить Москве контролировать коммуникацию своих граждан.
Вашингтону следует разрушить традиционные преграды между проблемами экономики и проблемами безопасности. В определённых областях возможна некоторая степень изоляции. Например, когда речь идёт о закупках для оборонного сектора, страны могут увеличить свою автономию, перенаправив часть поставок для того, чтоб минимизировать риски шпионажа и саботажа. США уже внесли изменения для того, чтоб уменьшить возможности Китая поставить под удар их военные технологи. Среди прочего были выявлены и исключены из цепочек поставок компании, связанные с Народно-освободительной армией. Другие страны обязательно последуют примеру США.
Однако, за исключением случая тотальной войны, правительства сочтут невозможным воссоздание национальных экономик, которые преобладали до глобализации. В конце концов, современные государства не просто используют мировые финансовые системы, производственные цепочки поставок и информационные сети — они полагаются на них. Возможно, Вашингтон сможет изменить свои военные закупки, но если он попытается изменить подобным образом экономику потребления, это вызовет массовое сопротивление и приведёт к экономическому хаосу, поскольку станет причиной изменений в целых отраслях и приведёт к росту цен для населения.
Связывающие узы
Вместо того, чтоб покидать глобальные сети, США необходимо научиться жить с ними. Это приведёт к возникновению как новых полномочий, так и новых уязвимых мест. Политикам придётся осторожно управляться и с тем, и с другим. Должностные лица США должны помнить, что умышленное вовлечение конкурентов в финансовые и информационные системы, в которых доминируют США, может спровоцировать обратную реакцию, побудить другие государства втянуть США в свои сети или навсегда выйти из под власти страны.
Вашингтон должен также беспокоится о непредвиденных последствиях. Например, в апреле 2018 года, когда Министерство финансов объявило о введении санкций против российского олигарха Олега Дерипаски и его огромной алюминиевой империи оно, вероятно, не осознавало, что это приведёт к хаосу в цепочках поставок автомобилей и самолётов, которые используют продукты, сделанные предприятиями Дерипаски (после лоббирования со стороны европейских компаний и правительств Администрация Трампа отложила применение санкций, а позже полностью их отменила). По мере того, как менее опытные правительства будут пытаться использовать сети в своих целях, риски таких ошибок будут расти.
Чтобы избежать подобных проблем органы управления должны понимать не только то, как функционируют мировые сети, но и то, как каждая из них связана с другими. Поскольку правительственные учреждения, международные организации и предприятия обладают лишь неполными данными об этих связях, Вашингтон должен взять на себя тяжёлую работу. Это потребует значительных инвестиций в те элементы федеральной бюрократии, которые не развивались последние десятилетия, поскольку закрепились неолиберальные, прорыночные взгляды, а регулирование и надзор потеряли популярность.
Целью правительства должно быть устранение традиционного разделения между проблемами экономики и проблемами безопасности. Например, полномочия Министерства торговли могут быть расширены так, чтоб дать ему возможность заниматься проблемами безопасности. Или Пентагон может заинтересоваться частным сектором, тем, что находится за пределами интересов оборонной промышленности. Конгресс, в свою очередь, может восстановить своё Управление технологических оценок, которое было закрыто в результате партийных споров в 1990-х годах, для того, чтоб изучать технологии и методы управления ими. Наконец, правительству необходимо создать специализированные учреждения для изучения угроз, связанных с конкретными сетями, такими как глобальные цепочки поставок, на основе данных, предоставленных правительством и частным сектором. Агенство США по кибербезопасности и безопасности инфраструктуры может послужить хорошим примером.
Далее, те, кто регулирует эти процессы, должны будут погрузиться в экономику тщательнее, чем это происходило последние десятилетия. Вашингтон уже сделал шаг в этом направлении, осуществив реформы Комитета США по иностранным инвестициям (CFIUS), который изучает потоки иностранного капитала в США на предмет безопасности. В 2018 Конгресс утвердил двухпартийное законодательство, призывающее Министерство торговли пересмотреть требования к лицензированию для компаний, работающих в различных областях высоких технологий, включая искусственный интеллект и машинное обучение. Конгресс также подтолкнул администрацию Трампа к возобновлению работы над законом, требующим от должностных лиц США идентифицировать китайские военные компании и группы, действующие на территории США. Другие правительства следуют примеру Вашингтона. ЕС разворачивает собственный процесс проверки иностранных инвестиций, и некоторые должностные лица ЕС обсуждают вопрос о введении ограничений на связи с Китаем в таких чувствительных областях как оборонные технологии, энергетическая инфраструктура, СМИ и телекоммуникации.
Но тщательного изучения иностранных инвестиций недостаточно. США должны также стремиться защитить чувствительные внутренние рынки от иностранной эксплуатации. В некоторых областях Вашингтону нужно будет предоставлять доступ только доверенным группам. Политики могут затруднить противникам использование социальных сетей для подрыва политической системы страны, например, запретив на этих платформах политическую рекламу, предназначенную для узких демографических групп. В иных случаях правительству, возможно, придётся пойти дальше. Создавая избыточность в точках критической важности для инфраструктуры страны, таких как телекоммуникации, электро- и водоснабжение, политики могли бы помочь этим сетям выдержать внешние атаки.
Наконец, правительства должны научиться по-новому говорить друг с другом. Во время Холодной войны СССР и США, создали общий словарь, чтобы избежать кризисов, опираясь на работу учёных из различных областей, которые разработали такие концепции, как взаимное гарантированное уничтожение и сдерживание второго удара. Сегодня Китай, США, ЕС и другие страны должны сделать нечто подобное. Ученые могут сыграть важную роль в создании этого нового словарного запаса, как это было и во времена Холодной войны. Но они могут сделать это только в том случае, если выйдут за пределы своих научных дисциплин, окажутся на пересечении экономических проблем и проблем безопасности и будут работать со специалистами, которые разбираются в технических основах работы глобальных сетей. Большинство экспертов по национальной безопасности мало знают об инфраструктуре, поддерживающей Интернет. Если бы они работали вместе с инженерами, то защищать системы было бы проще.
Снижение напряжения
Общий язык должен стать первым шагом на пути к общим правилам. Разработка таких правил не будет простой задачей, поскольку сетевой конфликт и его последствия беспорядочным и непредсказуемы. В то время как правила холодной войны были в основном разработаны политиками, военными и ядерщиками, в 21 веке потребуется участие большего количества сообществ, при этом не только государственных чиновников, но также представителей неправительственных и бизнес-организаций.
Правительствам следует быть осторожными с сетевыми узлами других стран, такими как система SWIFT и важнейшие центры мировой телекоммуникационной архитектуры. Подобно ядерным системам командования и управления, эти центры позволяют государствам, управляющим ими, обладать огромной силой в нападении и обороне. Вот почему усилия Китая по использованию Huawei для свержения контроля США над глобальными телекоммуникациями настолько провокационны.
Со своей стороны США должны признать, что их попытки влиять с помощью финансовых и информационных сетей угрожают другим государствам, а потому начать действовать мягче. Сдержанность не только поспособствует стабильности, но и послужит узким интересам страны. Политики США должны помнить, что их карательные меры могут побуждать страны покидать сети и лишать США важных рычагов воздействия.
Сегодня, как и в ядерную эпоху, нечеткие сигналы могут привести к катастрофическим последствиям. Взять, к примеру, угрозу президента Дональда Трампа в октябре 2019 года, связанную с обещанием «разрушить экономику Турции» посредством финансовых санкций, если турецкие войска каким-то не оговорённым способом зайдут слишком далеко в своём вторжении в северо-восточную часть Сирии. В то время Турция уже начала закладывать основы для изоляции некоторых своих финансовых транзакций от доллара США и долларовой клиринговой системы, используя российскую альтернативу системе SWIFT. Несмотря на то, что угроза Трампа была быстро отменена, она, безусловно, взволновала турецких лидеров, которые опасались того, что Конгресс может потребовать более существенных и длительных санкций. И хотя Турция и другие страны среднего влияния не отойдут от финансовой системы, в которой доминируют США, они, безусловно, могут убедить свои банки более активно использовать сети, находящиеся за пределами досягаемости Вашингтона. США не следует использовать подобную тактику против Китая, России и других крупных государств за исключением чрезвычайных обстоятельств, поскольку эти страны могут отреагировать на экономически разрушительные атаки не только экономическими мерами, но и военной силой.
Государства должны работать над тем, чтоб их решения были прозрачными и предсказуемыми. Сегодня, как и в ядерную эпоху, нечёткие сигналы могут привести катастрофическим последствиям. Недавняя неспособность США решить, нужны ли были их санкции против Ирана для того, чтоб изменить поведение этой страны или её режим, возможно, дала силы иранским радикалам, которые стремились отомстить, угрожая региональным морским путям и союзникам США. Для того, чтоб снизить вероятность ошибочной эскалации, США и другие страны должны использовать структуры, схожие с CFIUS, чтобы решать, когда следует предпринимать наступательные и оборонительные шаги. И они должны четко транслировать свои решения.
США должны также избегать чрезмерного реагирования на усилия других стран, направленные на то, чтоб сделать себя менее уязвимыми в условиях цепной глобализации: инвестиции Китая в полупроводниковый сектор, развитие в России альтернативы глобальным финансовым сетям, усилия стран-членов ЕС по защите своих компаний от чрезмерного вмешательства США. Также, как это было и после того, как у других стран появилось ядерное оружие, что не привело к войне, Вашингтон должен признать, что для него может быть полезным то, что другие страны предпримут шаги для обеспечения своей безопасности.
Более значительный урок ядерной эры состоит в том, что экзистенциальные опасности не должны быть парализующими. Действительно, тщательное планирование может помочь США справиться с рисками цепной глобализации, одновременно пожиная её плоды. В противном случае США погрузятся в более опасный мир, в котором экономическая взаимозависимость не только ограничивает интересы США, но и душит их.
Перевод Александры Мищенко
